破万亿！8月地方债发行创年内新高，罗志恒：当前财政和城投风险的症结在房地产

编者按 近几年，国际环境越发复杂，不确定因素日益增多，各种声音此起彼伏。时代财经联合新周刊硬核读书会，携手推出深度访谈栏目《锐见》，围绕经济发展和个人关切，与学者对话，传达他们的理性和智慧之声。

“地方政府隐性债务已清偿完毕，今后不再承担公益性项目融资职能，承诺企业自主经营、自负盈亏。”近日，邳州市交通工程有限公司的市场化转型说明再度引起了社会对地方债的讨论。

实际上，早在2014年，中央就开始规范管理地方政府债务，并多次发文强调防范地方债风险。为化解隐性债务风险，此前有关部门已开展了3轮债务置换，但受国内外大环境影响，近期，在经济运行面临需求收缩等压力下，地方债作为宏观调控的重要工具, 发行规模再创历史新高。

根据公开发债数据，今年8月份全国地方政府债券发行规模约1.3万亿元，创年内新高。今年前8个月，全国地方政府债券发行规模约6.3万亿元，比去年同期略有增长，创同期历史新高。地方债付息支出也在2022年突破1万亿元。

另一方面，2022年全国一般公共财政收入20.37万亿，完成预算收入规模的96.9%，预算收入完成率是2004年以来的最低水平；公共财政和政府性基金这两本账实际总收入比预算收入少2.7万亿。

尽管，我国债务总额仍在规定限额范围内，中央有关部门也多次发文强调，我国地方债务风险总体可控，有效防范化解重大经济金融风险稳步推进，但对于地方债务的担忧情绪仍有蔓延。

地方债务整体情况如何？经济下行压力下又该怎样化债？对此，近日，时代财经专访了粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒。

罗志恒及其团队历时近两年，搜集覆盖了全国31个省份，333个地级单位、2829个县级单位的财政收支、债务形势等基础数据，形成了超60万个数据节点。并以此为基础，出版了近700页的《行走财税中国：省市县财政全景》一书。该书以翔实的数据为基础，厘清了地方财政体制的现状，详尽分析了当前财政债务形势及其原因。

在罗志恒看来，目前我国的地方债务风险存在被夸大情况，地方债总体上是可控的。但也要注意到，当前，我国财政收支矛盾加剧，财政赤字和政府债务攀升，财政形势是紧平衡下的负重前行。如果不能对地方债的根源——唯GDP论的政绩考核进行改革，债务增量存量有可能进一步加剧。

“解决宏观经济、财政、城投问题的关键在于房地产。”罗志恒还认为，房地产一方面直接影响金融风险，一方面贡献国民经济、政府收入、就业。此前，受房地产颓势影响，导致土地出让收入出现大幅下滑，直接减少了部分地区的可支配财力，引发城投风险等问题。

以下为专访全文：

财政收支紧平衡成为常态

时代财经：你在《行走财税中国-省市县财政全景》中，曾搜集建立超60万数据节点，并详细研习了从中央到省市县各级的财政情况。从研究来看，目前中国财政、债务的情况如何？

罗志恒：用一句话来概括财政形势那就是紧平衡下的负重前行。就是说，总体上收支矛盾在加大，但是地方政府在积极盘活各种资源来应对这个局面，所以是负重前行和主动作为。近年来宏观税负持续下行、财政汲取能力下降，政府支出责任范围扩大以及经济社会风险财政化，财政收支紧平衡成为常态。从收入看，经济增速换挡、大规模减税降费和房地产下行拐点等导致财政收入增速下行。从财政支出看，民生福利改善、高质量发展转型升级、防范化解重大风险等职能不断扩大，导致了刚性支出不断增加。

财政收支矛盾加剧，体现为财政赤字和政府债务攀升，但有关地方债务的风险存在被夸大的情况。目前我国的地方债务总体上是可控的，截至2022年底，我国地方政府法定债务余额为35万亿元，公开发债的城投公司付息债务余额也就是常说的隐形债务约55万亿元。两方面债务加总占全国GDP比重在70%左右，相对而言还是可控的。

但我国疆域广大、层级众多，各地情况不一，像天津、贵州、云南等地方的负债率和债务率都相对较高，随着房地产市场下行，导致土地出让金的减少，被动的使得部分地方的偿债能力的下降，容易引发债务风险。

时代财经：中央有关部门多次强调要防范化解债务风险，也曾开展了3轮债务置换行动，地方债务风险为何仍会发展成今天这般情形？

罗志恒：有一个流行的观点是分税制改革导致土地财政，形成庞大的地方债务，但我认为并不是分税制导致的地方债务，而是唯GDP论的政绩考核。

分税制改革包括两个方面，一方面是分税，即中央财权的上收。1994年分税制改革以来，中央收入比重从1993年的22%提高到了1994年55%，提高了中央宏观调控能力和财政汲取能力，这确实是事实。所以人们想当然的认为，地方收支有缺口，地方政府不得不通过土地出让、城投平台等方式去融资。

但人们忘记了分税制改革的同时，我们还同步设置了转移支付和税收返还，这两项基本是可以预期的，地方能够拿到的钱。所以地方的可用财力是分税制之后的本级政府收入还要加上中央对地方的税收返还以及转移支付。

其实在2009年之前的大部分年份，地方的收入基本可以覆盖支出，分税制之后的十多年都没有产生债务问题。所以地方政府债务的问题并不是由分税制度引起的，其根源在于我们政府职能过大，政府的支出责任过大，这种过大的支出责任与政府职能恰恰又源自于唯GDP论的政绩考核。

时代财经：刚才提到地方债务的根源在于唯GDP论的政绩考核，而非分税制改革。那为何会在2009年后出现地方债务问题？

罗志恒：其实在这之前我们也有地方债务，但是没有很明显的显现出来。

2009年前后，因当时的经济形势，我们实施了逆周期调节，但地方政府一般公共预算和政府基金预算里是没有地方政府债务的，所以城投平台很大程度上承当了加大投资、稳增长的一个任务，这之后债务问题就比较明显了。此外，2009年之后城镇化过程加快，这也需要一定的资金去支持。

但根源在于唯GDP论的政绩考核。部分地方借助逆周期的调节、支持城镇化等口子，不顾实际情况，各种举债搞经济，至于经济环境被破坏，巨额债务等问题，那就是下一任的事情了。因此出现各种空置的产业园区、重复建设的基础设施。

《行走财税中国：省市县财政全景》，作者：罗志恒、贺晨、牛琴，出版社：中国财政经济出版社，出版时间：2023年

积极化债与“坚持不救助”是不矛盾的

时代财经：地方债务庞大的举债资金来源于哪里？

罗志恒：地方债务有很多的融资渠道，比如过去一些收益很高的金融理财产品，穿透之后其实也是地方债务。再比如常见的，一些地方政府利用财政，投入地方银行成为股东，银行成立后吸纳储户的资金，这样就可以有更大的杠杆去发展。还有以财政资金提供的各种担保与承诺，比如在设立政府投资基金、PPP、政府购买服务等过程中，约定回购投资本金或承诺保底收益，这种“明股实债”也是地方政府隐性债务的来源。

时代财经：近日召开的中央政治局会议明确要求，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。但此前，有关部门多次表达了“谁家孩子谁抱”，这是否意味着政策的转向？

罗志恒：不是！总体上坚持“谁家的孩子谁抱”和“中央不救助”的原则，但是需设定中央政府救助的前提条件，包括债务风险的严重性程度和债务投向形成资产的外部性程度，以及救助与问责同步进行，避免道德风险。如果地方债务风险的严重程度上升到可能引发金融风险、社会风险，而从全省角度仍无力化解，中央政府有必要对该部分债务进行救助，否则系统性风险爆发影响地区经济增长和居民的公共服务提供。

可以通过中央发行国债并转移支付给地方政府偿还到期债务的方式实现，可能主要集中在欠发达的中西部和东北地区；如果地方债务投向主要是用于全国性事权，即该项债务的产生是源于中央和地方事权和支出责任划分不合理导致的，地方政府承担了中央的支出责任，该部分债务理应由中央发债置换。

时代财经：化解地方债风险方面，你有何建议？

罗志恒：我觉得短期以时间去换空间，提高地方债务的再融资能力，让链条别断掉是当务之急。中长期的话，需要从国家层面进行一些机制体制改革，主要是厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题是根本。深化行政事业单位改革，强化绩效管理，简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。

此外，要建立适应多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，并且建立实施效果的问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。

其次，要改变显性与隐性债务关系，优化债务结构。显性债务要顺从项目边际收益率递减规律，逐步减少专项债的使用，提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重。隐性债务要逐步显性化，根据公共属性强弱划分为政府债务和企业债务，分别通过财政和市场化法治化方式解决。

最后，要处理好债务与经济增长的关系。实际上，负债率是以GDP为分母的，债务率的分母是地方综合财力。因此，如果分母小了，风险指标自然就上去了，但如果能够持续保持分母足够大，且增长快过分子，那么债务其实并不存在大问题。

解决问题的关键在于房地产

时代财经：刚才提到了债务的分母够大就不容易出现债务风险。2022年全国一般公共财政收入20.37万亿，完成预算收入规模的96.9%，预算收入完成率是2004年以来的最低水平；公共财政和政府性基金这两本账实际总收入比预算收入少2.7万亿。当前我国实施各种刺激政策，如何看待我国的财政状况？这又会给化债带来哪些影响？

罗志恒：我认为，当前财政和城投风险的症结在房地产。解决宏观经济、财政、城投问题的关键在于房地产，这既源于房地产对国民经济、政府收入、就业的重大贡献，又源于房地产市场的好坏、价格的高低直接影响金融风险。

近期中央及时调整政策应对房地产风险，但房地产销售、投资同比依然负增长，房地产待售面积同比创2016年3月以来新高，房企拿地能力和意愿未明显恢复，导致土地出让收入下滑，直接减少了部分地区的可支配财力，引发城投风险等问题。

地方政府可支配财力有限，导致城投债务在面临风险时，地方政府的救助能力下降，城投资金缺口进一步加大，信用事件频发。2022年，吉林、天津、黑龙江、青海、辽宁、甘肃、云南7个省份的国有土地出让收入同比降幅超50％。昆明在疫情前的土地出让收入为1000亿元数量级，去年下降到100亿元数量级。这就是为何财政、城投风险以前年度也有，但今年明显加大。

时代财经：2021年，美国政府部门杠杆率为116.7%，日本政府部门杠杆率达262%，而中国政府部门杠杆率仅为为46.6%，显著低于发达经济体，如何看待这一现象？

罗志恒：首先，46.6%的指标没有算上中国的隐性债务，如果进行国际横向的比较，算上隐性债务，中国可能会达到70%~80%的水平。

其次，中国目前还是发展中国家，还有需要必须要完成的设施建设、保障体系建设等，这些都需要巨大的财力去推动，因此我们不能现在就透支掉未来的发展资金，这是由中国所处的发展阶段决定的，我们无法高枕无忧。

最后，虽然债务风险总体可控，但是中国局部地区的风险压力已比较明显，一些地方已经有了较大的流动行压力、付息压力。此外，我们还需要担忧短期内机制问题等不到解决的情况下，我们债务的增量存量有可能会进一步增加，那会使得我们债务付息压力加剧，降低财政承受能力，挤压民生福利开支。