金融化债开启：以国有大行为主，城投债券纳入置换标的

21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道

一揽子化债的大幕正徐徐拉开。截至10月19日，20个地方已发、待发的特殊再融资债券规模已达9104亿，用于置换纳入隐性债务之中的拖欠款、非标及贷款。但地方结存限额有限，因此也需要通过金融措施化解地方债风险。

记者从多位银行人士处了解到，近期金融系统尤其银行支持地方债化解的工作也已启动。银行参与地方债化解大致可分为两种情况：一是对本行贷款展期降息；二是债务置换。

实际上，2019年以来金融机构就通过展期置换缓释隐性债务风险，但有诸多限制条件。新一轮的展期置换则呈现新的特点：一是展期置换的范围有所拓展；二是主要由国有大行参与；三是置换的形式发生变化，此前可以通过贷款、城投债券、资管产品置换到期的债务，但新一轮置换主要是通过贷款置换到期的城投债券及非标。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞表示，综合考虑资本充足率、拨备覆盖率、净息差等，商业银行或可参与6万亿-10万亿元债务重组，但实际上商业银行化债面临监管指标调降空间有限、区域资源分布不均衡、优质银行参与意愿不足三大硬性约束，可参与的债务规模远低于上述测算。

国有大行担重任

多位银行人士反馈，2019年以来银行就参与到隐性债务的置换中，但所置换的隐性债务要求对应具体项目且原有存量债务发生时间需在2017年7月14日之前。此外，要求原项目财务可持续；具体操作中，按照项目一一对应到期债务实施，而不是“打捆”；融资资金只能用于还本等。

经过四年多的置换后，当前符合置换条件的隐性债务已不多。据记者了解，近期监管部门指导银行对存量债务进行展期置换，可展期置换的债务不再局限于隐性债务，非隐性债务及经营性债务也纳入。

西南某地市一股份行人士介绍：“上一轮置换中，本地城商行先介入，然后四大行才跟进。城投业务当时是优质资产，做置换既有投放，又有不错的回报，但新一轮展期置换当地城商行并未大规模参与。”

据记者多方了解，在新一轮的展期置换中，国有大行是主力，城农商行、股份行的积极性远不如上一轮。一是因为一些城农商行此前过度介入城投业务，而随着当前一些地方财政债压力较大，这些城投资产出现新风险。

记者获得的南方某地市监管部门座谈纪要指出，当地中小银行形成政府性债务的贷款占全部贷款的比例较高，防范化解政府性债务风险的压力较大。纪要还指出，2020年上半年辖内中小银行平滑债务总量占比超过全辖的一半。除“自接自盘”外，当地两家城商行及两家股份行“替他接盘”金额较大，要密切关注化债中中小银行的金融风险。

以地方政府债券为例，官方数据显示，2022年地方政府债券付息支出首超万亿元，相比2019年几乎翻了一倍；地方政府债券付息支出占地方综合财力的比重由2019年的3%升至2022年的4%。分区域来看，一些债务严重的地区，付息支出占比已超过10%。

二是中小银行资金成本较高，难以在满足地方要求和实现盈利上达成平衡。“辖区内一些区县也来和我们谈城投贷款展期，并要求利率降到3%以下，我们平均负债成本2.7%左右，再考虑一些成本费用，低于3%根本接不住。”西部省份某股份行资产负债部人士直言，“股份行最多维持原有的贷款，维持不住、接不住的，就只能国有大行接。”

据记者了解，在最新的展期降息中，监管部门要求城投贷款展期期限不得超过10年，利率不得低于同期限的国债收益率。10月13日央行货政司司长邹澜在发布上表示，要通过加强自律约束、完善利率定价机制，强化国债收益曲线的基准作用，在维护公平竞争秩序的同时，适当保持银行资产的合理收益，以使商业银行保持合理的净息差和利润。

这可能吸取了个别地方过度拉长期限、压降利率的教训。去年底，西部某地市城投对160亿城投贷款展期重组。根据重组协议，重组的银行贷款期限调整为20年，利率降为年化3%至4%，前10年不还本只付息，后10年分期还本。但今年进行二次重组，将利率压降至1%。

公开数据显示，近期10年期国债收益率在2.7%左右。按照监管要求，当前城投贷款展期10年的利率不能低于2.7%，相比前述1%的展期利率明显提升，但银行的成本收益平衡仍面临压力，尤其是中小银行。

袁海霞表示，债务重组本质上是将风险从企业向商业银行进行转移，短期内商业银行监管指标会有所恶化。因此，部分资质相对较差的银行或难以承受债务重组带来的利润损失及不良风险，优质银行或更具备参与贷款置换的能力。

袁海霞还建议，在压实地方政府化债主体责任的前提下，商业银行参与化债应遵循非必要不推进的原则，以风险相对较高、债务滚续更为承压的地区为主谨慎开展，可选择具有一定收益的债务类型，减少与化债资金成本的错配及银行经营风险。同时，政策层面应进一步完善制度保障，适当加大资金支持。

城投债券纳入置换标的

在上一轮置换中，隐性债务置换的形式较为多元：可以通过贷款置换贷款、非标、债券、资管产品，也可以通过发行城投债券置换到期的城投债券，甚至通过资管产品置换资管产品也可以。但新一轮的展期置换面临变数。

中债资信企业与机构部总经理孙静媛表示，融资平台对各类债务进行重组时不仅要考虑不同类型债务发生重组产生的影响，还需兼顾各类债务重组的协调难度。其中银行贷款重组可能性最高，也最容易实现；非标重组难度较大，重组可能性次于银行贷款；债券重组的可能性最低，难度也最高。

“在非标逾期时有发生的情况下，城投债依旧保持‘金身不破’。作为固定收益主要投资标的之一，城投债重组会加大债券重组主体的债务周转压力。此外，债券投资者结构复杂，比如包含非银投资者等不属于当地政府监管范围的金融机构，协调难度也最高。因此，目前融资平台债券的到期接续主要依靠借新还旧及适度的债务置换。”孙静媛表示。

记者多方采访了解到，在新一轮债务化解中，到期的城投债券及部分非标将是重点置换对象：财政化债中，地方可通过发行特殊再融资债券置换纳入隐性债务的高息非标和城投债券；金融化债中，监管部门也鼓励银行通过贷款置换城投债券的和非标。

今年8月18日，证监会相关负责人表示，要强化城投债券风险监测预警，把公开市场债券和非标债务“防爆雷”作为重中之重，全力维护债券市场平稳运行。这一定程度上可解释监管部门推动城投债券和非标置换的原因。

“谁家的孩子谁抱，我们行的贷款我们肯定会接，但是他行的贷款肯定不会接了。大行的业务都离不开地方政府的支持，化债要求下，即便是非银持有的城投债，大行也会接，非标也有可能。”南方省份某国有大行公司部总经理表示。

在一些地方实践中，主要通过银团贷款的方式来置换城投债券。比如南方某地市将城投平台的有息债务分为银行表内融资、银行系表外债务、非银机构债券和非标产品三类，前两类债务由政府统筹协调各银行匹配资金接续并配合展期降息，后者则通过银团贷款的方式置换，地方需提供固定资产或收益权进行抵押。其中，银团贷款由省级政府和大行总行直接沟通，以提高协调效率和成功率。

随着一揽子化债方案的逐步落地，地方债风险明显缓释，短期内城投债的兑付得以保障：近期城投债收益率持续下行，高风险地区的城投债收益率下行幅度更大。但需要注意的是，不论是展期降息还是置换，只是将债务期限拉长、利率降低，地方全口径债务余额并没有改变，仍需进一步化解。