个人养老金账户“空户”难题待解：实际缴存人数仅占开户数约三成

10月26日，人社部举办2023年三季度新闻发布会。据人社部介绍，我国个人养老金制度平稳实施。

作为我国养老第三支柱养老保险中的重要制度设计，个人养老金制度已于去年11月正式实施，具有政策支持、市场运营、税收优惠等优势。

10月25日，金融监管总局发布《关于促进专属商业养老保险发展有关事项的通知》，决定将专属商业养老保险由试点转为正常业务，符合条件的人身保险公司均可以经营，进一步扩大经营专属商业养老保险业务的机构范围。

不过《每日经济新闻》记者注意到，在个人养老金稳步推行过程中，也遭遇了“开空户”的情况。

人社部数据显示，截至6月底，全国36个先行城市开立个人养老金账户人数达到4030万人。而根据今年一季度末的数据来分析，全国3038万人开立个人养老金账户，其中只有900多万人完成了资金储存，实际缴费人数仅为参加人数的31.37%；储存总额182亿元，人均储存仅2022元。

如何在提高个人养老金参与率的同时，提高居民的存储意愿和水平，成为摆在个人养老金发展面前的一个难题。

现状：超4000万人开立个人养老金账户，实际缴费人数偏少

人社部数据显示，截至2022年底，个人养老金参加人数1954万，缴费人数613万人，总缴费金额142亿元，人均储存水平在2316元左右。

到今年一季度末，全国3038万人开立个人养老金账户，其中只有900多万人完成了资金储存，实际缴费人数仅为参加人数的31.37%；储存总额182亿元，人均储存仅2022元。

截至6月底，全国36个先行城市开立个人养老金账户人数达到4030万人。

截至今年上半年，我国个人养老金账户开立数约4030万 数据来源：人社部

分析上述3个时间节点的数据可以发现，个人养老金参与人数绝对数量虽然逐步增加，但开户人数增速逐渐放缓。更值得注意的是，实际缴费人数占比偏低，在今年一季度末仅为参加人数的三成左右，人均存储水平也从去年年底的约2316元降到今年一季度末的2022元。

中国社会科学院社会发展战略研究院研究员房连泉接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，从个人养老金参加人数来看，开始的几个月大家参与热情较高，发展速度比较快，随着时间的推移，增长速度逐步放慢是正常的。从最新数据来看，个人养老金从开户数量上来说还可以，但人均缴费水平不高这个问题比较突出。

记者注意到，8月底，《麦肯锡中国养老金调研报告》显示，国内有70%的受访者希望达到与退休前相当的生活水平，并愿意拿出较高比例收入作为退休养老储备，同时国内居民对“个人养老金”制度的了解度已达80%，但实际购买率仅为8%。其中，从“了解”到“开户”的转化率为45%，而从“开户”到最终购买的转化率仅为23%。

究其原因，有多方面因素影响了居民个人养老金的存储意愿，包括税收优惠政策的激励效果有限、产品种类和收益缺乏多样性和竞争力等。

其中，在税收优惠方面，《个人养老金实施办法》规定，对缴费者按每年12000元的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取收入的实际税负由7.5%降为3%。

图片来源：北京银行个人养老金宣传手册

但是，并不是所有人都能享受到税收优惠。对于月收入低于5000元、年收入低于6万、无需缴纳个人所得税的人而言，这一政策就体现不出实际意义。

北京工商大学经济学院副教授王雯接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，个人养老金在实际推广过程中，确实存在税收优惠吸引力不大的问题。对于中低收入者而言，节税少、税收优惠的吸引力不大；对于高收入者的节税效果较好，但是考虑到其收入高，12000元/年的缴费额度上限，又会导致税收优惠政策的吸引力也不是很强。

而在产品种类方面，国家社会保险公共服务平台数据显示，截至10月17日，市场上共计715款个人养老金产品，其中储蓄类产品465只，基金类产品162只，保险类产品69只，理财产品共19只,银行类定期存款独占六成多。

房连泉表示，一方面我们看到储蓄类产品虽然数量多，但同质化严重，同时基金理财类产品今年收益率不佳；另一方面，由于投资者自行承担投资风险，而近期市场投资收益波动大，这些因素会影响大家存钱投资购买养老金产品的积极性。

一位不愿署名的行业专家对《每日经济新闻》记者表示，目前，我国以银行账户为核心的个人养老金管理采用了产品超市模式，这种模式会驱动银行赚取产品销售佣金并采取超市准入模式，又承担了客户陪伴和收益解释的责任。这会促使银行从自身收益和风险责任撇清的角度去考虑问题，而不是以投资者利益最大化角度去服务客户。而客户由于信息来源单一，容易导致信息茧房，导致投资失利。

8月，中国证券投资基金业协会在《关于投资顾问业务在第三支柱个人养老金中的应用探索及未来展望》一文中指出，多类型机构、多样化产品的市场参与格局决定了参与个人养老金服务的机构较为分散，不同机构可能介入同一个参与者养老筹划的不同环节，既不利于进行整体资金配置和税收筹划，也增加了个人的成本负担。

必要性：基本养老金替代率总体下滑，已低于国际警戒线

我国现行的养老保障制度是以基本养老保险为基础，以企业年金和职业年金为补充，以商业养老保险相衔接的养老保险“三支柱”制度体系。人社部数据显示，截至2021年末，我国养老金第一支柱占比65.76%，第二支柱占比34.23%，第三支柱占比0.01%。

截至2021年我国养老金三支柱占比情况

如图示，当前我国养老金第三支柱占比过低 数据来源：人社部

由此可以看出，我国养老体系三个支柱的发展严重不均衡，这也是造成第一支柱的现收现付制基本养老保险基金收支压力较大的主要原因，在我国人口老龄化和少子化双重趋势之下，这一压力更趋明显。

国家发改委公开信息显示，2021年，我国老年抚养比为21.1%，较2020年增加了1.4%。2021年5月，中国老龄协会发布《认知症老年人照护服务现状与发展报告》，预测到2035年我国老年抚养比将超过50%。意味着到2035年，每两个年轻人需要抚养一位老人。

日前，国家卫生健康委发布的《2022年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，2022年我国出生人口为956万人，这意味着与2021年的1062万人相比，出生人口减少超过百万。

中国社科院世界社保研究中心预测，我国城镇职工基本养老保险基金的累计结余到2035年有可能将耗尽。

值得注意的是，我国城镇职工养老金替代率总体呈现下滑态势。

中国社会科学院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇职工养老保险替代率进行了测算。数据显示，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%，低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》中55%的养老金替代率警戒线。中国社科院发布的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告》指出，目前中国城镇职工基本养老保险的平均替代率不到50%。

与此同时，第二支柱即企业年金和职业年金的规模覆盖人数少，且增长速度缓慢。

人社部数据显示，2022年末，我国企业年金和职业年金的投资运营规模分别为2.87万亿、2.11万亿，累计4.98万亿元。其中，全国有12.80万户企业建立企业年金，参加职工3010万人，占企业职工基本养老保险参保人数不足10%。从2018年算起，5年间参加企业年金的职工仅增加了约600万人。

房连泉表示，企业年金参加人数增长速度确实比较慢，这是因为企业年金的缴费是由企业和职工共同承担的，对于一些中小微企业和中低收入职工来说，短期内会增加额外负担，对于国企或大型企业而言，愿意参加的企业现在多数已经参加，后续想要继续扩大规模比较困难。

“实际上第二支柱的规模是既定的，其规模大小会受到经济发展、企业盈利能力、就业情况等宏观形势的影响。”房连泉说。

由此不难发现，在养老问题上，目前我国职工养老主要依靠基本养老保险，企业年金和职业年金的参与率相对较低且推广难度较大。因此，要缓解养老体系当前面临的压力，加快构建以个人养老金账户制度为基础的“第三支柱”具有重要的现实意义。

今年7月，中国太平洋保险股份有限公司总裁傅帆表示，目前中国养老金规模占GDP比例约为10%，远远低于发达国家的水平，还有很大提升空间。让养老金融支撑养老服务，就要形成“产品—服务—投资”的良性循环。

他山之石：个人养老金制度推广的国际经验值得借鉴

在推行个人养老金方面，国际上一些国家做得比较早。

2019年美国、德国养老三支柱占比情况

美国和德国养老金第三支柱所占比例均超过三成 数据来源：OECD报告、泽平宏观

其中，美国个人退休账户始于1974年颁布《雇员退休收入保障法》。IRA 是由个人负责、自愿参加的储蓄养老保险制度，账户资金由个人储蓄、投资组成，并用于个人退休后养老，由联邦政府提供延迟纳税、免征投资收益所得税等税收优惠。

记者注意到，ERISA法案一开始就明确了个人养老金业务的信托关系，并强调以受托人职责履行、受益人权益保护作为监管出发点，为美国IRA计划的发展奠定了基础。在具体形式上，个人养老金账户上不仅限于一个独立账户，个人投资者可在不同金融机构开立多个IRA账户，然后在年度报税和退税时将多个账户的金额汇总在一起。

美国和德国推行个人养老金制度的主要措施

美国投资公司协会数据显示，IRA计划推出30年后，2005年总规模达到3.4万亿美元，2015年总规模翻倍达到7.5万亿元。截至2021年末，美国退休资产总额达到39.4万亿美元，其中IRA总资产规模达到14.5万亿美元，占比36.4%。

美国个人退休账户总规模已超14万亿美元 数据来源：美国投资公司协会ICI

东方证券认为，至2021年，36.7%的美国家庭至少拥有一种IRA。从不同IRA参与情况来看，罗斯IRA参与家庭数增长较快，2004 年共有约1430万户家庭参与了罗斯IRA，2021年达到2730万户。

与美国“基金型”养老金体系不同的是，德国的“保险型”养老金体系中，政府在社会保障体系中承担了大量责任，与我国目前的养老金制度较为相似。

上世纪80年代，德国就已迈入深度老龄化阶段，出生率持续走低，老年抚养比不断上升，现收现付制的社保养老金体系压力越来越大。

对此，德国政府通过建立个人养老金制度来弥补法定养老保险待遇削减所造成的老年人收入缺口，开创性推出了财政补贴和税收优惠相结合的激励手段，鼓励和引导国民进行养老财富积累补充等措施。

2001年，德国颁布《德国退休储蓄法案》推出了里斯特养老金，10年间，里斯特养老金参加人员数快速增加，2010年突破了1000万。海富通基金研究发现，截至2020年底，德国参加里斯特养老金的人员数量为1040.3万，占法定养老保险人数3380万的30.8%。

德国里斯特养老金参加人员数量

数据来源:德国联邦财政部，图片来源：海富通基金微信公众号

专家建议：可考虑在缴费、投资、领取三阶段均实施免税

对于如何更好地推进个人养老金制度在我国的发展这个问题，北京工商大学中国保险研究院院长王绪瑾接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，从参与对象来看，目前只有参加基本养老保险的劳动者才可以参与个人养老金，未来可以考虑放宽参加人群的限制，无论是否在岗、有无社会基本养老保险，全民都可以参与个人养老金。而从购买方式来看，购买者可以自由选择一次购买或多次购买，但总购买金额数量需在限额内，这种方式是比较好的。

“让更多人参与，避免剥夺一部分人的参与权，有利于完善建立更加公平高效的个人养老金制度。一方面可以加快发展完善我国多层次、多支柱养老保险体系，有利于更好地发挥其在资本市场的增值效应，另一方面，有助于推进就业渠道和就业方式多元化，促进家庭和谐与社会和谐一体化。”王绪瑾说。

此外，9月23日，在社会保障与养老金融国际高峰论坛上，中国养老金融50人论坛秘书长董克用建议，针对进城农民工，特别是平台就业者，建议采取个人缴纳、平台配套、地方政府补贴的模式，用好、用活个人养老金政策，为他们建立适应其就业特点的养老金第三支柱。

在个人养老金税收优惠方面，王雯表示，一方面，政府可以在低收入者参加个人养老金时给予适当的补贴，弥补其在税收上额外增加的负担，增强税收优惠的撬动效果。

王雯认为，目前，我国个人养老金税收优惠采用EET模式，即在缴费和投资收益环节免税，在领取环节缴纳个税，未来可以尝试替代EET模式，在缴费、投资、领取三个阶段均实施免税政策，以进一步加大税收优惠力度。此外，随着时间推进，也期待未来12000元这一年度缴费上限能有所提高。

除了税收优惠，由于个人养老金账户是封闭式管理，账户中的资金 正常情况下退休后才可领取，因此个人养老金账户中资产的保值增值自然就成为投资者的重要诉求。

《个人养老金实施办法》明确个人养老金资金账户须在获批资格的商业银行开立，具有唯一性。但个人养老金基本账户开立只是第一步，后续能否提供稳健的产品和优质的服务更是关键。

中国人民大学公共管理学院教授李珍接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，在市场调节作用下，除了加强金融宣传教育以外，还需要金融机构丰富和完善产品投资组合。在购买个人养老金理财产品和基金类产品时，金融机构可以根据投资者年龄、收入、预期和风险偏好等因素评估投资者风险承受能力，并给出一些投资建议，以满足不同投资者的需求。比如给年龄越大的人提供更为保守的投资，以此谋求更稳健的回报，满足他们寻求收益稳定的需求。

一位不愿署名的行业专家表示，由于个人养老金业务横跨银行、保险、基金三大资管子行业，涉及四大类产品，建立完善的养老投顾体系，不仅需要加强跨行业的业务交流与合作，更要建立统一的养老投顾业务标准体系，从根本上避免出现行业乱象的可能性。

“建议今后合格托管人负责开立个人养老金账户资金户，而所有金融机构均可开设个人养老金信息户并与人社部平台对接。银行、互联网机构作为产品销售超市平台，资管机构作为资产管理方这两种模式均可存在，二者也均可向投顾方向发展，同时也可以解决太多产品导致投资者选择困难的问题。”这名专家表示。